导读
2021年9月1日,新修订的《土地管理法实施条例》正式施行。与旧条例相比,新条例大幅提高了罚款标准,如何适用新旧罚款标准,成为基层土地执法面临的一个现实问题。但到目前,尚未有明确、具体的官方解释,现提供两篇业内人士分析文章,对有些问题理解也有不同观点,仅供参考。
如何适用新旧罚款标准
对如何适用新旧《条例》罚款标准,目前主要有两种观点:
第一种:法不溯及既往,从旧兼从轻。对违法行为发生在2021年9月1日之前,即使作出行政处罚决定在2021年9月1日之后,应适用旧《条例》罚款标准。主要依据是新《行政处罚法》第三十七条:实施行政处罚,适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是,作出行政处罚决定时,法律、法规、规章已被修改或者废止,且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的,适用新的规定。
第二种:违法行为虽然发生在2021年9月1日之前,如果在2021年9月1日之后,没有停止违法用地行为,继续在非法占用的土地上动工建设的,应按照新《条例》罚款标准予以处罚。主要依据有两个:
一是1999年,原国土资源部《关于查处土地违法行为如何适用<土地管理法>有关问题的通知》(国土资发〔1999〕87号)曾提出:新法实施前发生的非法占地行为,在新法实施后继续在非法占用的土地上构筑建筑物和其他设施的,依照新法处理。
二是2021年,中国民主法制出版社出版的《中华人民共和国行政处罚法问答》一书第62页,对如何理解行政处罚的“从旧兼从轻”,具体解释为:在实践中, 有的行政违法行为有连续或者继续状态,违法行为发生之日法律、法规、规章未作修改或者废止,违法行为终了之日法律、法规、规章作出了修改或者废止,此时应当适用新的法律、法规、规章规定。
这里涉及如何理解“从旧兼从轻、连续或继续、违法行为终了之日”三个关键词。法不溯及既往,实体从旧、程序从新,从旧兼从轻,这是基本法理。另外,从追溯期限看,《行政处罚法》第二十九条规定:违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。结合土地违法行为的特点,笔者认为应区分不同违法用地情形来具体断定适用新旧《条例》罚款标准问题。
1、2021年9月1日之后新发生的违法用地行为,这个没争议,适用新《条例》。
2、2021年9月1日之前发生的违法用地行为,在2021年9月1日之后继续动工,属于续建的,适用新《条例》。理由就是原国土资源部提出的:“新法实施前发生的非法占地行为,在新法实施后继续在非法占用的土地上构筑建筑物和其他设施的,依照新法处理”。
3、2021年9月1日之前发生的违法用地行为,在2021年9月1日之后扩建的部分,如果属于新的违法用地,适用新《条例》。未扩建部分,应适用旧《条例》。
4、2021年9月1日之前发生的违法用地行为,在2021年9月1日之后翻建的,适用旧《条例》。理由是这种情形是在原有的违法用地范围内,只是地上原形成的建筑物、构筑物发生新的变化,没有新的违法用地行为,不应认定为“连续”或“继续”,比如近年来在卫片执法检查中发现的一些房屋换顶,企业加盖的“环保大棚”等。这种情形比较普遍,适用旧《条例》有利于处理大量历史遗留问题。
5、2021年9月1日之前发生的违法用地行为,在2021年9月1日之后没有继续动工建设,或者说有的虽然是半位子工程,但停工没再干,也就是属于维持现状的,适用旧《条例》。理由就是“在新法实施后没有继续在非法占用的土地上构筑建筑物和其他设施的”。这也体现了从旧兼从轻原则,有利于妥善处理现实中大量存在的、没有处罚的存量违法用地。
当然,这种解释属于探讨,也可能存在不同理解和争议,而且还涉及到复议机构和法院是否认同。违法用地情况复杂,存在不同情形,很难用一句“从旧兼从轻”解释,而且到底如何理解和判定“连续或继续”以及“违法行为终了之日”,也需结合具体案情。
如何适用新旧罚款标准 第一种观点:法不溯及既往,从旧兼从轻 (一)非法占地违法行为发生在2021年9月1日之前,但继续或连续违法占地或违法建设一直延续到9月1日之后的,应按照新《条例》罚款标准予以处罚。主要依据为前述新《行政处罚法》第三十六条、原国土资源部《关于查处土地违法行为如何适用<土地管理法>有关问题的通知》(国土资发〔1999〕87号)等,此处不表。 (二)非法占地违法行为发生在2021年9月1日之前,9月1日之后扩建的,本人观点与自然风的观点不同。自然风观点:“扩建部分,如果属于新的违法用地,适用新《条例》。未扩建部分,应适用旧《条例》”。本人认为,此类情况,包括扩建和未扩建部分应一并算,按新《条例》罚款标准予以处罚。 主要依据和理由,一是前述国务院法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函(国法函[2005]442号)已明确,此类情况属违法行为的连续状态。二是从合理性和实际看,未扩建违法行为尚未处理,新扩建违法继续持续到新法实施,按照现在“严起来”的要求和打击非法占地和建设等违法行为,应该视为整体一并处理。(具体情况还要具体分析,比如违法主体、违法用途、违法类型等)。 (三)非法占地违法行为发生在2021年9月1日之前,9月1日之后翻建的,我的观点与自然风观点也略有不同。自然风观点:“翻建的适用旧《条例》,理由是这种情形是在原有的违法用地范围内,只是地上原形成的建筑物、构筑物发生新的变化,没有新的违法用地行为,不应认定为连续或继续”。本人认为,要区分翻建具体情况而定,如果仅是主体建筑、结构等都没有变化,因房屋屋顶颜色粉刷被卫片发现,类似情况应该按旧《条例》罚款标准更符合基层执法实际情况。但如果翻建行为,增加构建筑物,事实上已改变建筑主体或结构,这是未经查处的存量非法占用土地上新的违法建设行为,然后其新的违法建设行为与未经处理的原违法行为具有事实上的不可分性,因此在处罚时应适用新《条例》罚款标准。 主要依据和理由,一是全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》等。二是从合理性和实际看,同前面第二点理由,从基层执法操作角度,具体情况具体分析为妥。 (四)非法占地违法行为发生在2021年9月1日之前,9月1日之后没有继续动工建设等任何行为,持续保持违法现状的,即属于未经发现并查处的存量非法占地违法行为,一直未发生新的变化,但在新《条例》实施后被发现并查处的。本人观点与自然风观点相同,应适用旧《条例》罚款标准。 主要依据和理由,虽然从法律依据看,此类存量非法占地适用旧《条例》确实缺少直接依据,因为这否定了“非法占地属于违法行为连续或继续状态”的特殊情形,反而适用了“法不溯及既往,从旧兼从轻”的一般原则。但从基层执法实践,以及稳妥处置历史遗留存量违法用地看,此类情况适用旧《条例》更妥当、更贴近实际。这也是借鉴了违建别墅问题、农村乱占耕地建房问题等专项行动稳妥推进、分类处置的原则。